Preocupaciones del sistema de educación superior: a propósito de la Ley N° 21.091

julio 09, 2024

Columnas AEQUALIS. 018. Julio 2024

Julio Labraña, académico de la Universidad de Tarapacá
Leopoldo Ramírez, director de Agenda Normativa de INACAP

Uno de los anhelos elementales es que la educación superior chilena se conforme como sistema. No es nuevo: ya en el Informe de la Comisión de Estudio de la Educación Superior, presentado al entonces Presidente Aylwin, en 1991, se constataba la necesidad de “fomentar la integración dentro y entre las instituciones de educación superior”. Como hoy, una de las principales demandas planteadas al sector consistía en constituirse efectivamente como un sistema.

A seis años de la promulgación de la Ley N° 21.091, cabe recordar que una de sus primeras definiciones, fue avanzar en esta dirección. Según la norma, la educación superior es un sistema, el que se configura a partir del reconocimiento de dos subsistemas nítidos: el técnico-profesional y el universitario. Explícitamente, ninguno se encuentra subordinado a otro, y ambos tienen definidos roles misionales en función de sus instituciones protagonistas: institutos profesionales y centros de formación técnica, en el primer caso, y universidades, en el segundo. Así, el sistema de educación superior —al menos desde una perspectiva regulatoria—, tiene toda una arquitectura institucional para su gobernanza como sistema por parte de diferentes agencias del Estado.

A su vez, la educación superior debe entenderse inserta al interior de un núcleo entre otros dos, donde cada uno de ellos tiene un rol trascendental por sí mismo, y no pueden comprenderse aisladamente entre sí. Se trata del sistema nacional de aseguramiento de la calidad en la educación superior, que este 2024 cumplirá 18 años, y del sistema de financiamiento de estudios superiores, compuesto por múltiples normativas, entre las que destacan las referidas a la gratuidad, y la que establece el Crédito con Aval del Estado en la Ley N° 20.027 (“Sistema de Créditos para Estudios Superiores”).

Indudablemente, nos encontramos en una situación diferente a aquella de comienzos de la década de los noventa. La educación opera ahora en un marco extendido de sistemas que simultáneamente imponen sus reglas sobre las instituciones. De esta forma, los intentos de introducción de modificaciones en cualquiera de ellos necesariamente conllevan efectos en los otros, por lo que las reconfiguraciones que se deseen hacer deben pensarse detenidamente. Más aún, apostar por múltiples cambios a la par en dos o en los tres, es decir, en todos los sistemas, puede generar tensiones que repercuten en la base del funcionamiento de la educación superior.

Acá es precisamente donde la palabra sistema debe comprenderse. Toda construcción de sistemas es una forma de reducir complejidad. En el caso de los tres sistemas examinados —de educación superior, de aseguramiento de la calidad y de financiamiento de estudios superiores— se trata de problemas de decisión: cómo coordinar, qué regular y qué financiar. La Ley N° 21.091 apunta precisamente en esta dirección, estableciendo un marco general para poder debatir estas temáticas en el sector.

Universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica, e incluso las escuelas matrices de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad no solo forman parte de estos sistemas, sino que responden activamente a sus definiciones, expandiendo o limitando sus alcances. En este sentido, las decisiones de financiamiento de la autoridad, directa o indirectamente, afectan los estándares de calidad y los procesos de autorregulación en otras áreas, creando potencialmente desequilibrios que afectan al total de las instituciones. La intervención en un sistema genera casi inevitablemente repercusiones en los demás, con consecuencias no buscadas especialmente si se intentan cambios en dos o más de ellos.

Quizá un primer paso para cumplir con las promesas de la Ley N° 21.091 sea asumir que los sistemas no son nunca una solución sino, en el mejor de los casos, la posibilidad de pensar de otra manera. Visto así, esta Ley nos obliga a la crítica: en qué medida (o no) las instituciones de educación superior, y sus contrapartes gubernamentales, son capaces de hacer materializar sus altas expectativas, reconociendo el carácter integral de todo intento de conducción de este sistema.