Reflexiones y Planteamientos sobre la Educación Superior en Chile

  1. Consideraciones Generales

Durante las últimas décadas se ha promulgado en nuestro país un conjunto de leyes y decretos relacionados con la educación superior. Entre ellas, por orden cronológico y considerando desde el inicio de la década de los noventa tenemos: La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) (Ley N°18.962, 1990), Ley de Aseguramiento de Calidad (Ley N°20.129, 2006), Ley General de Educación (LGE) (Ley N°20.370, 2009), Decreto Supremo N°2 de 2009 y Ley de Educación Superior (Ley N°21.091, 2018).

La Ley de Educación Superior promulgada a fines de mayo del año 2018, modifica la ley N°20.370 y establece, entre otros aspectos, un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, constituido por: Subsecretaría de Educación Superior, Consejo Nacional de Educación (CNED), Comisión Nacional de Acreditación (CNA), Superintendencia de Educación Superior y las Instituciones de Educación Superior (IES). Indica que este sistema será coordinado por un Comité integrado por los cuatros primeros organismos mencionados anteriormente y presidido por la Subsecretaría de Educación Superior, asignándole como funciones principales: establecer un plan de coordinación para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y promover la coherencia entre los criterios y estándares definidos para el proceso de acreditación, con la normativa que rige el licenciamiento, así como toda otra del sector de educación superior. Al mismo tiempo, se establecen las funciones para cada uno de dichos cuatro organismos.

En relación con la Subsecretaría de Educación Superior, las principales funciones que estable la ley son: proponer al Ministerio de Educación (MINEDUC) estrategias para el desarrollo de la educación superior, las políticas, asignación de recursos públicos, administrar el sistema nacional de información y administrar el sistema de acceso a la educación superior.

Desde la promulgación de la ley se ha estado trabajando en distintos frentes para lograr una adecuada implementación de la ley. Es así, que se ha creado la Subsecretaría de Educación Superior y la Superintendencia de Educación Superior, designándose sus responsables; se nombraron los nuevos Comisionados de la CNA, según el procedimiento establecido en la ley y dicho organismo está elaborando los criterios y estándares a aplicar para la acreditación institucional integral obligatoria que establece la ley. Se constituyó además el Consejo Asesor de Formación Técnico Profesional y la Comisión de Expertos para la fijación de los aranceles regulados para la educación superior.

Para lograr una adecuada implementación que implique el mejoramiento de la calidad de la educación superior, es fundamental: que entre en funcionamiento formal el Comité Coordinador antes señalado, que asegure una coherencia de las decisiones que se adopten; se intensifique el diálogo con las instituciones de educación superior; y las propias instituciones se vayan adecuando a los desafíos y disposiciones que la ley les exige, adoptando decisiones que fortalezcan su gestión, en especial, los posibles ajustes a su misión y el establecer un sistema interno de aseguramiento de calidad.

  1. Artículos transitorios: Los temas no resueltos

Es importante recoger la experiencia que se ha tenido con la implementación de las diferentes leyes, en especial, los mecanismos utilizados y tiempos requeridos para materializar sus disposiciones. Se requiere distinguir en su implementación las decisiones de tipo política, estratégica y operativa que hay que llevar a cabo. Adoptar una adecuada secuencia en su implementación es clave para lograr coherencia y efectividad.

Aquí me refiero por su relevancia lo que establecía el Artículo 5 transitorio de la Ley de Aseguramiento de la Calidad N°20.129 del año 2006 y lo que establece la ley de Educación Superior N°21.091 del año 2018. Los temas señalados en ellos son, a juicio del autor, clave para lograr coherencia interna y externa en la educación superior chilena, fortalecer su internacionalización y mejorar la competitividad de sus profesionales y del país.

2.1 Artículo 5 transitorio Ley N°20.129 - 2006

Este artículo señalaba “Corresponderá al MINEDUC desarrollar una propuesta para el establecimiento de un Sistema Nacional de Certificación y Habilitación Profesional, para lo cual deberá promover una amplia participación de los distintos actores involucrados. Dicha propuesta deberá ser presentada dentro del plazo de dos años contado desde la entrada en vigencia de esta ley”.

A mediados del año 2008 la División de Educación Superior del MINEDUC inició los contactos con entidades gremiales profesionales con la finalidad de conocer su posición sobre una regulación adicional para la habilitación y certificación profesional. Además, en el año 2009 dicha División estableció un proceso de análisis para proponer un sistema de habilitación y certificación profesional con una estrategia de trabajo. El proyecto del MINEDUC avanzó hasta una etapa en la cual definió que los dos primeros comités de habilitación profesional que se estructurarían, para servir como experiencia piloto, serían de las profesiones de abogado y de ingeniería civil, comités en los cuales tendrían participación representantes de los respectivos colegios profesionales.

Es importante mencionar que, con la finalidad de contribuir a lo señalado en este artículo, en enero de 2009, el Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros de Chile aprobó unas bases para establecer en Chile un marco regulatorio sobre la habilitación y certificación profesional, que se enviaron a la División de Educación Superior del Mineduc. Vale la pena resaltar que esta proposición es aplicable a cualquier profesión que requiera contar con una regulación legal y en ella se distingue la habilitación profesional de la certificación del mismo tipo.

Como conclusión se puede señalar que, a pesar de los esfuerzos realizados, no se logró elaborar la propuesta señalada en la ley y, por lo tanto, no se dio cumplimiento a este articulo establecido en ella. Lo ocurrido, es un aspecto relevante para tener presente frente a una de las disposiciones transitorias que contempla la Ley de Educación Superior N°21.091.

2.2 Artículo 46 transitorio Ley N°21.091- 2018

La Ley de Educación Superior contiene un total de 124 artículos y 46 disposiciones transitorias. Por su relevancia, me refiero al artículo 46 de las disposiciones transitorias. Este artículo dice “En el plazo de tres años contados desde la publicación de la presente ley, la Subsecretaría de Educación Superior presentará una propuesta de actualización de la estructura de títulos y grados del sistema de educación superior chilena contenida en el artículo 54 del decreto con fuerza de ley N°2, de 2009, del Ministerio de Educación”.

Este se refiere, entre otros aspectos, a los títulos de técnico de nivel superior, títulos profesionales, grado de licenciado, grado de magíster y grado de doctor.

Es importante hacer ver que ya ha trascurrido casi la mitad del tiempo establecido por la ley para elaborar esta propuesta.

2.3 Relevancia de ambos artículos transitorios

2.3.1 Antecedentes generales

Con el fin de comprender mejor lo que señalan ambos artículos expuestos en el punto anterior, es necesario precisar algunos conceptos, distinguir las etapas en la formación de un profesional y exponer la realidad existente actualmente en nuestro país.

  1. Perfil de Egreso y Perfil Profesional

Internacionalmente se distinguen dos términos que son: Atributos de graduación y Competencias profesionales. El primero son las competencias (o resultados de aprendizaje) requeridas al término de la formación de un profesional en una institución de educación superior. Es lo que llamamos en nuestro país Perfil de Egreso. A su vez, Competencias Profesionales son las competencias requeridas para la práctica independiente de la profesión (lo que llamamos en nuestro país, ejercicio independiente de la profesión, es decir, bajo su responsabilidad y con su firma).

En Chile el perfil de egreso es el conjunto de competencias (o resultados de aprendizaje) que una carrera se compromete a desarrollar durante su proceso formativo en todos sus egresados. Es el compromiso de la Institución de Educación Superior con sus postulantes a la carrera, empleadores que contratan a sus egresados y la sociedad. Debe permitir la inserción laboral. Es un documento normativo y no meramente descriptivo y criterio de pertinencia para asignar recursos educativos.

Perfil Profesional es el conjunto de competencias que habla del desempeño óptimo de una persona que lleva un tiempo ejerciendo la profesión.

La relación entre ambos se podría expresar como:

Perfil de Egreso + Experiencia Profesional + Formación Continua = Perfil Profesional.

Luego el título que entrega la institución de educación superior responde a un perfil de egreso declarado por ésta. Hay que tener claridad que existe una brecha entre el perfil de egreso y un perfil profesional específico. Por lo tanto, el perfil de egreso y el perfil profesional se logran en momentos diferentes de la vida académico-profesional.

En Chile, actualmente el título profesional que entrega la institución de educación superior habilita a la persona, inmediatamente obtenido, sin otros requisitos, para ejercer independientemente la profesión (salvo en el caso del título de Abogado que lo otorga la Corte Suprema de Justicia).

  1. Etapas en la formación de un profesional

     Internacionalmente se distingue tres etapas en la formación de un profesional.

     Etapa 1: Formación de pregrado. Culmina con la obtención del título (grado en otros países) en una institución de educación superior. Logra los Atributos de Graduación (perfil de egreso). Al finalizar esta etapa el titulado puede entrar al mundo laboral, pero ejerciendo bajo la supervisión de una persona que ha logrado la licencia profesional.

     Etapa 2: Entrenamiento y experiencia. Culmina con la obtención de la Licencia Profesional. Los requisitos para obtenerla dependen de cada país. Cumplidos ellos significa que la persona reúne las Competencias Profesionales (perfil profesional). La Licencia es el más alto nivel de competencia de un profesional.

     Etapa 3: Ejercicio Independiente de la Profesión: Lograda la Licencia Profesional se puede ejercer en forma independiente la profesión. Se observa comportamiento ético y su actualización.    

     A modo de ejemplo, en USA menos del 20% de los ingenieros son Professional Engineer, es decir, han obtenido la Licencia Profesional.

  1.  Principales regulaciones existentes en nuestro país relacionado con los temas de ambos artículos transitorios

No se pretende exponer todas las regulaciones existentes actualmente en nuestro país relacionadas con los temas de ambos artículos transitorios expuestos. Para ello sugiero leer la publicación realizada por Aequalis, liderada por Andrés Bernasconi y el documento elaborado por el Instituto de Ingenieros, liderado por Silvana Cominetti, ambas mencionadas en el punto 2.3.2. Sin embargo, es necesario mencionar algunas disposiciones existentes, para fortalecer los argumentos de la necesidad de dar solución a los dos temas indicados en los artículos transitorios. Ellas son:

  • Ley N°19.748 del año 2001, posteriormente perfeccionada por la Ley N°20.703, publicada en el Diario Oficial el 5 de noviembre de 2013, que crea y regula los registros nacionales de inspectores técnicos de obras (ITO) y de revisores de proyectos de cálculo estructural, modifica normas legales para garantizar la calidad de las construcciones y agilizar las solicitudes ante las Direcciones de Obras Municipales. Este procedimiento repuso la revisión de proyectos no industriales de una manera inédita en Chile y tal vez pionera en el mundo, por medio de un Registro Público. La Revisión de Proyectos de Cálculo Estructural ha sido exitosa.
  • El año 2003, la Asociación de Facultades de Medicina de Chile (ASOFAMECH) puso en práctica un Examen Médico Nacional que a partir de 2009 pasó a llamarse Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina. Este es un examen de medicina general, que se aplica a todos los egresados de las distintas escuelas de Medicina de Chile y a los médicos titulados en el extranjero y autorizados para ejercer en Chile. La aprobación de este examen constituye un requisito para trabajar en el Sector Público.
  • A partir de fines de 2009 se realiza el Examen Nacional de Enfermería para los estudiantes egresados de las universidades agrupadas en la Asociación Chilena de Educación en Enfermería (ACHIEEN).
  • Desde el año 2016 el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP) dependiente del MINEDUC aplica la Evaluación Nacional Diagnóstica de la Formación Inicial Docente (ENDFID). Esta evaluación, contiene una prueba de conocimientos disciplinarios y didácticos, una prueba de conocimientos pedagógicos y un cuestionario de caracterización de los estudiantes de pedagogía. Rendir esta evaluación de carácter formativo es requisito de titulación para los estudiantes de pedagogía. Su aplicación busca que las universidades que imparten carreras de pedagogía cuenten con información, comparable en el tiempo, respecto de las mejoras y retrocesos en sus procesos formativos, y puedan implementar planes de mejora en sus programas de estudio, así como acciones de nivelación para sus estudiantes.
  • Certificaciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustible, SEC. Ellas son: Certificación Instalador Gas y Certificación Instalador Eléctrico.
  • Abundante legislación sobre títulos y grados que concierne a los títulos, grados y otras certificaciones de especialización que son necesarios para el desempeño de actividades profesionales especializadas; a los requisitos que debe cumplir una persona para acceder a un cargo público; y a los derechos que en el orden jurídico administrativo corresponde a quienes detentan estas certificaciones en el sector público, especialmente, en materia de remuneraciones.

Lo expuesto permite observar que hay un conjunto de regulaciones que se han ido implementando, que, si bien la mayoría responde a objetivos específicos, no forma parte de una mirada país sobre los temas y por lo tanto podría conducir a un sistema con regulaciones no necesariamente coherentes entre sí y eficaz.

Para construir una propuesta coherente sobre los temas que estamos analizando se requiere establecer previamente y en forma precisa los roles que tendrán en ella: las Instituciones de Educación Superior y los distintos instrumentos contemplados en la ley para el aseguramiento de la calidad, es decir, la Acreditación Institucional Integral, la Acreditación de Carreras y Programas de Pregrado y la Acreditación de los Programas de Postgrado. Así se lograría claridad, transparencia y se evitará duplicar esfuerzos en el logro de lo que debe ser su objetivo central de mejorar la calidad de la educación superior. Lo señalado debería ser un tema relevante y prioritario de análisis del Comité Coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad de la Educación Superior que creó la ley.

Un Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad requiere un sólido Sistema Interno instalado en las propias instituciones, ya que son ellas las principales responsables de garantizarla y un Sistema Externo de Aseguramiento de Calidad pertinente, coherente, trasparente, eficaz y eficiente que garantice la fe pública.

2.3.2 Planteamientos para materializar ambos artículos transitorios

Los temas señalados en los artículos transitorios antes expuestos, a juicio del autor, requieren alta prioridad. Son temas complejos que involucran y afectan a diferentes actores, no solo de la educación superior, pero prioritarios para ella y el país. Luego se requiere abordarlos con una estrategia bien definida y plazos establecidos. La secuencia para abordarlos no debería, a juicio de este autor, comenzar por preguntarse qué hacer frente a ellas, sino responder tres preguntas en el orden señalado: ¿Por qué hacerlo?, ¿Cómo hacerlo? y finalmente ¿Qué hacer?

Me refiero en términos generales a cada una de ellas.

  1.  ¿Por qué hacerlo?

Esa es la pregunta clave a responder. La respuesta es por qué ambos temas son fundamentales para darle una base conceptual sólida y clara a temas relevantes y urgentes de solucionar en nuestro país para el ordenamiento del sistema de educación superior y fortalecer la internacionalización de ella y de esta forma mejorar la transparencia del sistema y competitividad de nuestros profesionales y del país. Con ambos temas adecuadamente solucionados el país logrará: mejorar la transparencia, coherencia y articulación del sistema de educación superior (esto es qué títulos y grados pueden otorgar las instituciones de educación superior) y la que se refiere a las necesidades del mercado laboral (esto es, qué actividades requieren certificación previa, quién la otorga, qué otros deberes se deben cumplir para ejercerlas), es decir, lo que se conoce como certificación y habilitación profesional. Por lo tanto, se debe materializar por qué ambos temas contribuyen en forma importante a fortalecer la calidad e  internacionalización de la educación superior, la inserción internacional de sus profesionales, otorgar una mayor transparencia al mercado y contribuir con los procesos de globalización del comercio de bienes y servicios logrando así, como país, ampliar los acuerdos internacionales que se han suscrito y los que vendrán, para seguir desarrollándose y de esta forma continuar mejorando la calidad de vida de sus habitantes.

  1. ¿Cómo hacerlo?

Como la ley lo establece, este proceso debe ser una de las prioridades de la Subsecretaría de Educación Superior que, a través del subsecretario, lo lidere estableciendo una metodología y sus plazos y que signifique realizar un trabajo conjunto entre dicha subsecretaría y los diferentes actores involucrados en dichos temas, como, por ejemplo las instituciones de educación superior, los colegios profesionales, CNA y otros.

  1. ¿Qué hacer?

Sin lugar a duda esta etapa final es consecuencia de las anteriores. Sin embargo, es importante recoger y considerar todo un trabajo previo que distintos organismos, instituciones y personas han llevado a cabo sobre estos temas. Sin pretender cubrir todo lo realizado, se mencionan por orden cronológico algunas contribuciones que se sugiere considerar:

  • Documento “Sistema de Créditos Transferibles (SCT-Chile)” elaborado por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y acordado en declaración del año 2003 y ratificada en 2005 en Valparaíso.
  • Documento elaborado y aprobado por el Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros de Chile sobre bases para establecer en Chile un marco regulatorio sobre la habilitación y certificación profesional y enviado a la División de Educación Superior del MINEDUC en enero de 2009.
  • Publicación realizada por AEQUALIS en el año 2011 titulada “Propuestas para la Educación Superior”. En ella considerar el capítulo 5 llamado “La estructura de títulos y grados y el marco regulatorio asociado”, liderada por Andrés Bernasconi Ramírez.
  • Conferencia dictada en el Instituto de Ingenieros titulada “Tendencias y acuerdos internacionales relacionados con los atributos de graduación y competencias profesionales de los ingenieros y los desafíos que ello implica para nuestro país”, dictada el año 2013 por Juan Music Tomicic.
  • Publicación del Instituto de Ingenieros del año 2016, titulado “Habilitación Profesional de Ingenieros en Chile”, presidida por Silvana Cominetti Cotti – Cometti.
  • Documento titulado “Marco Nacional de Cualificaciones para la Educación Superior” desarrollado por la División de Educación Superior del MINEDUC, año 2016.
  • Exposición realizada en la XXXI Asamblea Ordinaria de la Corporación de Facultades de Ingeniería en Chile (CONDEFI), Antofagasta, año 2018, titulada “Los desafíos de la internacionalización a nivel de formación y ejercicio profesional de la ingeniería en nuestro país” de Juan Music Tomicic.
  • Documento titulado “Marco de Cualificaciones Técnico Profesional de Chile” puesto en marcha por el Mineduc en el mes de mayo de 2019.

Además, hay instituciones como, por ejemplo, los Colegios Profesionales, Instituto de Ingenieros, Fundación Chile y otras que han realizados estudios sobre el tema e incluso adoptado algunas decisiones (Ejemplo Colegio de Ingenieros).

Considerando la experiencia internacional y la realidad existente actualmente en nuestro país, para dar solución a los temas expuestos se requiere:

  1. Aprobar un Marco Nacional de Cualificaciones para la Educación Superior que, entre otros aspectos, defina los resultados generales de aprendizaje, de los diferentes niveles formativos a nivel nacional y su tiempo expresado en SCT-Chile. Esto permitirá lograr un ordenamiento de los títulos y grados en nuestro país y de esta forma dar cumplimiento al artículo 46 transitorio de la ley 21.091.

 

  1. Hacer una diferenciación clara entre atributos de graduación (llamado en nuestro país perfil de egreso) y competencias profesionales (perfil profesional). Establecer los mecanismos o instrumentos e instancias responsables de su certificación. Para ello, se requiere separar los roles entre el otorgamiento de los grados y/o títulos realizados por las instituciones de educación superior (IES) y la habilitación profesional (Licencia Profesional) otorgada por organismos especializados en esa función para las profesiones que se requieran, independientemente de las instituciones de educación superior. Se debería establecer un período de vigencia para la Licencia Profesional y requisitos para su renovación, para garantizar la actualización de los profesionales en el tiempo. Los organismos que la otorguen deben ser expertos en el ejercicio de la profesión de acuerdo con el estado del arte vigente en cada ámbito y cumplir todos los requisitos establecidos en los acuerdos internacionales vigentes y por venir. A modo de ejemplo, esto significa, en el caso de las carreras y profesión de ingeniero, que el organismo que otorgue la licencia cumpla todos los requisitos establecidos para ser miembro pleno de los acuerdos internacionales existentes.

 

  1. La Subsecretaría de Educación Superior y su rol para seguir fortaleciendo la educación superior en nuestro país.

Como se indicó antes, la ley le asigna funciones muy relevantes a la Subsecretaría de Educación Superior. En particular, proponer al Mineduc la estrategia para el desarrollo de la educación superior. Para lograrlo, es necesario contar, en un plazo prudente, con un plan estratégico de desarrollo (PED) explícito para la educación superior (o al menos un documento oficial con los principales lineamientos del sector). Ello permitiría, entre otros aspectos, disminuir el nivel de incertidumbre que han manifestado las instituciones de educación superior y focalizar mejor los esfuerzos y recursos asignados al sector.

Para lograr lo antes señalado, se requiere previamente establecer qué se busca lograr en el sector.

El PED es el instrumento que, a partir de la misión, permite ir avanzando al logro de la visión. Actualmente el MINEDUC tiene definida una misión que comprende todos los niveles educativos, pero se requiere establecer una visión para la educación superior. Así, se podría establecer un Plan Estratégico de Desarrollo para los próximos años que permita avanzar al logro de la visión. Los objetivos deberían estar relacionados con: la pertinencia, equidad, internacionalización, coherencia, efectividad y sustentabilidad de la educación superior, con el fin de mejorar la calidad de ella y su contribución al desarrollo de las regiones, el país y la sociedad.

     Dichos objetivos deberían tener por finalidad lograr:

  1. Fortalecer la pertinencia de los instrumentos de desarrollo de la educación superior para incrementar la calidad de las instituciones y su contribución a los requerimientos de la sociedad, el desarrollo del país y sus regiones y lo establecido en la ley.
  2. Internacionalización de todo el quehacer de la educación superior y de las instituciones, es decir, no solo fortalecer la movilidad de estudiantes y académicos, sino lograr definiciones de niveles y los descriptores de niveles de formación claros y precisos, legibilidad y transparencia de los títulos y grados y currículos que respondan plenamente a criterios y estándares internacionales existentes. Es decir, incentivar, fortalecer y ampliar la internacionalización de todas las funciones misionales establecidas por la ley según el tipo de institución de educación superior.
  3. Establecer un sistema que permita diferenciar la formación académica y profesional de una persona, de los requisitos que se debe aplicar para el ejercicio de determinadas actividades (Certificación y habilitación profesional) que contribuya a insertarnos plenamente en los acuerdos internacionales existentes y otros por venir y de esta forma seguir mejorando la competitividad de nuestros profesionales.
  4. Lograr coherencia, articulación, eficacia y eficiencia de las funciones misionales de cada tipo de institución de educación superior y en especial de la función formativa a nivel de pregrado y postgrado según el tipo de institución. A nivel de carreras y programas de pregrado, implementar una política e incentivos con el fin de mejorar el nivel de logro de los perfiles de egreso y los indicadores de progresión de los estudiantes. En especial, los indicadores de retención de primer año, tasas y tiempo de titulación.
  5. Fortalecer y ampliar el Sistema de Información para la Educación Superior.
  1. Implementar un sistema de acceso pertinente para los diferentes niveles formativos de la Educación Superior.
  2. Establecer un sistema de financiamiento de la educación superior alineado con los objetivos del PED que contribuya a fortalecer la equidad del sistema, un sistema adecuado para establecer los aranceles regulados y un conjunto de instrumentos alineados con la política de educación superior que permitan su desarrollo y el de las instituciones de educación superior.

Todo lo expuesto busca ser un aporte para seguir avanzando en el mejoramiento continuo, capacidad de autorregulación y consolidar una cultura de la calidad en la educación superior, que responda a las necesidades que las regiones y el país requieren.